На пути к постпутинскому режиму: условия трансформации России в ожидании формально последнего срока Владимира Путина

В 2018 году начинается четвертый президентский срок Владимира Путина, который, если не будет форс-мажорных обстоятельств, должен завершиться в 2024 году. Согласно российской Конституции, Владимир Путин после этого больше не имеет права баллотироваться на пост президента. Кремль сегодня подает однозначные сигналы1 : предстоящий очередной президентский срок действительно будет последним. Но вне зависимости от того, каким будет решение «проблемы-2024», политическая система уже вступила в новый этап, который, как представляется, должен создать условия для стабильного функционирования режима в период трансформации. Россия вступает в свою ключевую стадию элитного и институционального обновления.

Кадры решают все

Можно обозначить три ключевые волны трансформации путинского режима, вступающего в свою позднюю стадию развития. Первая стадия – кадровая, была запущена в 2016 году – именно в это время крупнейшие кадровые перестановки2  затронули Администрацию Президента, силовые органы власти, губернаторский корпус.

Катализаторами кадровых перестановок стали несколько ключевых причин, каждая из которых в определенной степени отражает влияние внешнеполитической конъюнктуры или внутренних факторов развития страны.

Причина первая своими корнями уходит еще в 2011 год, когда Владимир Путин принимает решение вернуться на пост президента после трех лет президентства Дмитрия Медведева. Д. Медведев, который получил, пусть и ограниченную, но все же возможность реализовывать свою собственную повестку развития страны (а она носила либерально-модернистский характер), был вынужден полностью капитулировать, смирившись с кардинальной сменой вектора развития страны.

Возвращение Путина предваряло самую крупную, масштабную в постсоветской истории России консервативную волну: антимодернистки настроенные группы влияния в окружении президента инициировали контрреформы (были приняты многочисленные законы, ужесточающие контроль над массовыми акциями; антиэкстремистское и антитеррористическое законодательство, направленное, по сути, и против критиков режима; законы, ограничивающие возможности СМИ и свободу самовыражения, ужесточался контроль в Интернете), а также оказали существенное влияние на формирование квазигосударственной консервативной (ура-патриотической), традиционалистской идеологии. Подобный реваншистский тренд привел к резкому росту влияния силовиков, а инструментом наращивания такого влияния стали многочисленные уголовные дела в отношении чиновников – как правило, регионального, но нередко и федерального уровня. Отдельные случаи наблюдались уже в 2012 году (например, дело, затрагивающее бывшего министра обороны Анатолия Сердюкова), однако значительный масштаб уголовное преследование представителей власти стало приобретать с 2015 года.

Таким образом, консервативная волна спровоцировала дисбаланс внутри власти, когда наблюдалось значительное политическое обесценивание политических должностей и статусов из-за чрезмерной активности силовиков, а также доминирования неформальных институтов принятия политических и государственных решений. Такая ситуация была заложена переменами 2011-2012 годов (формирование слабого правительства Дмитрия Медведева), но также получила новый импульс в связи с геополитическим кризисом, начавшимся с аннексии Крыма в 2014 году.

Геополитический кризис, аннексия Крыма, конфликт на востоке Украины, война в Сирии, – все это в значительной степени заставило В. Путина сфокусироваться преимущественно на внешнеполитической проблематике. Это привело к тому, что позиции спецслужб, военных, внешнеполитического блока (МИДа), а также групп влияния, отвечающих за информационную политику, оказались политически привилегированными. Кроме того, геополитический кризис требовал более высокой динамики принятия решений, большей эффективности. В. Путин стал приспосабливаться к новой реальности, пытаясь выстроить управленческое поле вокруг себя таким образом, чтобы добиваться быстрых решений в среде наименьшего сопротивления. Что это означало на практике? Что востребованными и более комфортными исполнителями оказывались фигуры, политически менее весомые. А учитывая тот факт, что наблюдалась одновременная деполитизация роли чиновничества (обесценивание значимости формальных постов), ключевые позиции внутри власти стали заполняться технократами.

Наряду с этим наблюдается усиление роли «параллельных» (по отношению к правительству) площадок при принятии государственных решений. Начиная с 2014 года ключевые программы развития страны обсуждаются на площадке Совета Безопасности, а секретарь СБ Николай Патрушев возвращает себе роль одной из самых влиятельных фигур. СБ также забирает себе и функции обсуждения социально-экономической и даже торговой или финансовой политики, хотя это всегда оставалось исключительной компетенцией правительства.

Все чаще В. Путин также проводит совещания, куда допускаются фигуры, не занимающие никаких государственных постов, но при этом принимающие участие в реализации политически значимых решений. Например, в 2014 году при непосредственном участии главы госкорпорации «Ростех» Владимир Путин дает добро на реализацию проекта поставок турбин Siemens в Крым, вопреки санкциям. Под эту договоренность выстраивается и работа правительства, играющего в такой ситуации лишь инструментальную роль. Еще один пример – внедрение системы взимания платы с большегрузного транспорта за проезд по федеральным трасам «Платон»: проект, продвигаемый братьями Ротенбергами, также принадлежащими к близкому окружению В. Путина, был продавлен через Госдуму и согласован с правительством вопреки массовым протестам водителей грузовых автомобилей.

Таким образом, в основе кадровых перемен в России на рубеже третьего и четвертого сроков Владимира Путина лежит адаптация «системы» к новой, более агрессивной, более суровой внешнеполитической действительности, где российская власть в рамках очень консервативной, даже частично изоляционистской логики пыталась выстроить динамичные механизмы принятия государственных решений. Как следствие – отставки политических тяжеловесов (в Администрации Президента, ФСО-СБП, ФСБ) и рост востребованности молодых технократов, не имеющих практически ничего общего с В. Путиным до президентского периода. Именно поэтому наблюдался приток технократов в руководство Администрации Президента (яркие примеры – назначение Антона Вайно главой АП, Сергея Кириенко – куратором внутриполитического блока), в руководство силовых структур (ФСО-СБП), а также масштабные перестановки3  в губернаторском корпусе, куда после громких арестов ряда губернаторов было крайне сложно привлечь статусных руководителей. Популярными в Кремле становятся и школы4  подбора кадров: технократическая элита неминуемо стала воспроизводить новых технократов.

Институты: в ожидании структурных политических реформ

Но технократизация вертикали власти – только начало более масштабного процесса адаптации режима к новой внешнеполитической реальности. Катали-затором этого процесса является и предстоящая трансформация режима в связи с наступлением последнего президентского срока Владимира Путина. Кадровые перемены неизбежно закладывают фундамент и для структурных, институциональных изменений.

Когда вместо тяжеловесов внутри российской власти ключевые посты занимают молодые технократы, меняется функционирование и всей вертикали власти, которая начинает постепенно возвращать свое институциональное значение. В российской системе власти, и особенно при Владимире Путине, государственные решения часто (или почти всегда) принимаются на «параллельных» площадках с участием не столько официальных лиц, сколько приближенных президента, не занимающих никаких постов. В этом проявляется своего рода кризис совокупности механизмов формальных институтов принятия решений. Технократизация вертикали в условиях одновременного геополитического кризиса создает условия для коррекции этой практики.

К концу третьего срока В. Путина внутри режима сформировалась потребность к институциональной реформе, которая затрагивала бы практически все ключевые структуры: федеральное правительство, Администрацию Президента, Совет безопасности, парламент, региональный уровень, а также такие институты, как политические партии. Сегодня наблюдаются тенденции, которые постепенно меняют политический функционал ключевых институтов. Так, Администрация Президента, вопреки традиционной роли, активно занялась экономическими стратегиями (например, тема цифровой экономики педалируется Андреем Белоусовым, а кураторы внутренней политики стали плотнее заниматься социально-экономической проблематикой). Совет Безопасности стал интегрированной площадкой для обсуждения практически всех направлений развития государства, хотя формально лишь в контексте приоритетов безопасности. В то же время силовые структуры играют все большую роль во внутренней политике – ФСБ является одним из ключевых органов власти, влияющих на положение внесистемной оппозиции, НКО, правозащитников, СМИ и социальных сетей.

Малообсуждаемой в России, практически незаметной, стала и трансформация роли российского парламента, который на протяжении многих лет был «не местом для дискуссий». И сенаторы, и депутаты, не имевшие прежде практически никакого самостоятельного влияния, постепенно «политизируются». В составе Совета Федерации оказываются знаковые фигуры, такие как бывший главком ВКС Виктор Бондарев, бывший губернатор Псковской области, ставший в октябре секретарем Генсовета партии власти «Единой России» Андрей Турчак, бывший глава комитета по международным делам Константин Косачев, занявший аналогичный пост в СФ, и прочие. СФ пытается влиять и на внутриполитическую повестку: показательным стало создание специальной комиссии по защите суверенитета России. Тем самым спикер СФ Валентина Матвиенко, апеллируя к агрессивно-консервативной повестке дня, а также поддерживая приход в СФ более влиятельных представителей элиты, пытается расширить зону влияния и палаты, и свою собственную.

То же самое наблюдается и в Госдуме, где спикером с октября 2016 года стал бывший куратор внутренней политики в администрации президента Вячеслав Володин. Госдума резко политизировалась с его приходом, а сам В. Володин стал первым спикером путинской эпохи, которого трудно назвать техническим.

Складывается парадоксальная ситуация, при которой, с одной стороны, вертикаль исполнительной власти всех уровней (начиная с Кремля и заканчивая регионами) становится все более технократической, в то время как находившиеся на периферии институты, такие как парламент и партии, напротив, политизируются. Это также оказывается фактором, который будет подталкивать внутриэлитную дискуссию о государственной реформе.

Все выше обозначенные тенденции и факторы создают устойчивый внутриэлитный запрос на конституционную реформу, которая в разных вариантах уже обсуждается в Кремле. Выбор в пользу того или иного сценария будет делаться также исходя из выбора схемы решения «проблемы-2024». Владимир Путин практически сразу после своего переизбрания в 2018 году окажется перед дилеммой – как выстраивать управление государством с учетом конституционно закрепленного запрета на переизбрание в 2024 году. На сегодня Кремль посылает однозначные сигналы: В. Путин готов уйти с поста президента по завершению своего последнего срока, конституционная правка в этом контексте не планируется. Если этот сценарий гипотетически принять за базовый, то в 2018 году режим начнет готовиться к формированию механизма функционирования постпутинского режима, причем «постпутинский» вовсе не означает полное устранение В. Путина от системы управления.

Сегодня слишком рано обсуждать возможные варианты практической реформы, однако можно как минимум обозначить направления для ее реализации. Прежде всего это тренд на расщепление «вертикали»: возможно институциональное усиление таких структур, как Администрация Президента, Госсовет, Совет Безопасности. Есть и более радикальные реформы, предусматривающие формирование политической системы по типу американской – с вице-президентом и срощенными администрацией-правительством.

Растет число предпосылок и к реформам политических институтов – выборов, партий. Уже в первой половине четвертого срока В. Путина можно будет ожидать смены лидеров в таких старейших партиях, как КПРФ, ЛДПР, а также «Справедливой России» (также может появиться новая левая партия). Более глубокий ребрендинг и кадровая трансформация могут затронуть и партию власти «Единая Россия», которая, если В. Путин все же решится уйти с поста президента до 2024 года, станет играть более выраженную, менее инструментальную роль. Тем не менее все это неизбежно будет вести не к росту конкуренции, а к ее сворачиванию: за последние годы отношения Кремля с парламентскими партиями за исключением «Единой России» становились более управляемыми, более договорными, а распределение мест внутри системы все больше походит на квотную демократию. Если в России не будет серьезного финансово-экономического кризиса, способного спровоцировать дестабилизацию, то можно будет наблюдать дальнейший процесс «растворения» системной оппозиции внутри режима. А это, в свою очередь, даст Кремлю возможность несколько смягчить контроль над выборами, сделав их декоративно более прозрачными, но по сути менее демократическими.

В любом случае, как бы ни развивались события, Кремль будет вынужден в самое ближайшее время заняться конституционной реформой, которая либо позволит В. Путину оставаться на высшем посту, либо создаст такие условия, при которых он сохранит свое влияние и возможность в любой момент вмешаться. Последний вариант будет означать наделение В. Путина (через создание под него того или иного поста) механизмом ветирования внешнеполитических или внутриполитических решений.

Элиты: тектонические сдвиги в окружении Путина

Всякий раз при описании системы власти в России эксперты и журналисты неизбежно обращаются к теме так называемых «друзей» В. Путина или его соратников, имеющих превалирующее влияние на принятие решений внутри России практически с самого начала 2000-х годов. Статей и книг на эти темы написано множество: хорошо известен круг людей, с которыми В. Путин начинал свою карьеру в КГБ или работал в мэрии Санкт-Петербурга, с которыми сотрудничал по бизнес-проектам или имел прочные семейные связи. Однако особенностью конца третьего срока Владимира Путина стал тот факт, что его близкие друзья, сохраняя прямой доступ к президенту и влияние, тем не менее постепенно оттесняются другими категориями «соправителей».

В первую очередь речь идет о двух условных категориях. Первая напрямую связана с актуальной для В. Путина повесткой – это суверенитет, безопасность, национальные интересы во внешней политике, а также военные действия России. Минобороны, отдельно – Генштаб, ФСБ и СВР, Совет Безопасности, – все эти институты неизбежно стали заполнять управленческое пространство вокруг В. Путина, вытесняя его соратников-друзей. Связано это, в том числе и со значительным изменением баланса интересов В. Путина в пользу внешнеполитической повестки дня, где у его соратников не так много интересов или приоритетов и где все они, скорее, являются уязвимым фактором с точки зрения новых вызовов России. Кроме того, свою роль сыграли и санкции: одним из важнейших последствий санкционной политики Запада в отношении России является снижение влияния путинских государственных олигархов – всех тех, кто благодаря персональной близости к В. Путину смог сделать состояние, удачно встроившись в систему распределения благ (как правило, за счет доступа к госзаказам, но не только). Эта уязвимость друзей В. Путина, попавших под санкции, их ограниченность из-за сужения доступности ресурсов, выдавливает путинских «госолигархов» на периферию принятия государственных решений.  

Вторая категория – технократы, пришедшие на места персонально приближенных к В. Путину тяжеловесов. Достаточно сравнить глав администраций президента – Сергея Иванова и сменившего его Антона Вайно. Первый, безусловно, ближе к главе государства, его слово остается более весомым, «политическим». В. Путину труднее с ним спорить. Однако А. Вайно, в отличие от С. Иванова, физически чаще с президентом, он гибче, проще, понятней, а оттого и более эффективен, динамичен. Кроме того, сам факт его технократичности исключает любые дискуссии, сомнения или в принципе альтернативность мнений. Именно деполитизированность и технократичность. Вайно, изначально более слабой, менее масштабной фигуры, и становятся билетом в высший эшелон лиц, оказывающихся рядом с В. Путиным в моменты принятия стратегически значимых решений. Роль таких фигур, как и число таких фигур внутри власти, будут расти.

В целом отличительной чертой в процессах ротации российских элит последних двух лет, а также предстоящего кадрового обновления в связи с президентскими выборами, является «депутинизация» российской элиты. Ключевые значимые должности все чаще занимают фигуры, никак не связанные с ранним Путиным, не знающие его по работе до избрания президентом России. «Депутинизация» создает условия для более мягкой, гибкой трансформации путинского режима в постпутинскую систему, которая вовсе не обязательно будет более демократической. Система, нацеленная на самосохранение, уже сегодня формирует внутри себя механизмы плавного транзита и преемничества, при которых неизбежный уход В. Путина с поста президента (рано или поздно) будет гарантировать воссоздание самого путинского режима, но уже без В. Путина. Безболезненность такого перехода, с точки зрения инстинкта самосохранения режима, будет зависеть только от одного фактора – наличия ресурсов, а это остается фактором внешней конъюнктуры, никак не поддающимся контролю внутренними силами, особенно в условиях сохранения консервативного тренда.

1 Галимова Н. Кремль подготовится к выдвижению Путина в президенты в последний раз // РБК, 21 февраля 2017 г.URL: https://www.rbc.ru/politics/21/02/2017/58ab16bb9a794795e54e13eb?from=main

2 Становая Т. Как работает новая кадровая политика Путина // Московский центр Карнеги, 2 августа 2016 г. URL:http://carnegie.ru/commentary/64220

3 Становая Т. Новая волна ротации губернаторов: технократичность и деперсонализация // ПОЛИТКОМ.RU, 2 октября 2017 г. URL: http://politcom.ru/22820.html

4 Чуракова О. Кремль объявил о поиске «управленческой элиты завтрашнего дня» // Ведомости, 11 октября 2017 г. URL: https://www.vedomosti.ru/politics/articles/2017/10/11/737458-kreml-obyavil-konkurse-dlya-rukovoditelei

 

Автор: Татьяна Становая, руководитель аналитического департамента Центра политических технологий

Популярні публікації